20 июня 2012 года Европейская комиссия за демократию через право при Совете Европы (Венецианская комиссия) обнародовала «Мнение» о Федеральном законе № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности». Документ принят на 91-й пленарном заседании комиссии 15–16 июня 2012 года. Венецианская комиссия поддерживает усилия властей Российской Федерации по борьбе с экстремизмом и отмечает, что эта борьба должна вестись при неукоснительном соблюдении прав человека и верховенстве права. Однако формулировки закона «О противодействии экстремистской деятельности» слишком неясны и расплывчаты, особенно в части основных понятий – таких как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «экстремистская организация» и «экстремистские материалы», – и дают слишком широкий простор для интерпретаций и правоприменения, что приводит к произволу.
В документе Комиссии проанализированы различные аспекты определения «экстремистская деятельность».Так, в то время как в соответствии с Шанхайской конвенцией понятия «экстремизм», «терроризм» и «сепаратизм» включают в себя насилие как основной определяющий элемент, отметили авторы документа, некоторые виды деятельности, определенные в законе о противодействии экстремизму как «экстремистские», не предусматривают элементов насилия.
При этом «Мнение» сообщает, что российские власти дали им разъяснения, что экстремистским является лишь «насильственное изменение основ конституционного строя» и «нарушение целостности России», то есть ненасильственная деятельность такого рода не подпадает под определение экстремистской. Комиссия подчеркивает, что мирная защита права наций на самоопределение и ненасильственное движение за право на создания автономного территориального образования, как правило, не считаются преступлениями, а напротив, рассматриваются в качестве законного выражения взглядов человека.
«Публичное оправдание терроризма и иную террористическую деятельность» Комиссия предлагает определять в соответствии со ст. 205.2 российского УК. Относительно определения «возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни» авторы «Мнений» отмечают, что «академические и политические дискуссии и тексты, не преследующие цели возбуждения розни, не представляют собой уголовного преступления». Однако оба определения, включенные в нынешнюю редакцию закона, не подразумевают связи с насилием или призывами к нему, что приводит к многочисленным злоупотреблениям антиэкстремистским законодательством.
Формулировка «пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии», на взгляд Венецианской комиссии, позволяет считать экстремистским любое религиозное учение, направленное на доказательство превосходство определенного мировоззрения. Это может привести к ограничению свободы совести и свободы собраний. Представляется, что под определение экстремистской деятельности должен подпадать лишь насильственный религиозный экстремизм, считают авторы документа.
Подчеркивается также сложность и запутанность формулировки «публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний«, которая входит в противоречие со сложившейся практикой ЕСПЧ, согласно которой в отношении должностных лиц, действующих государственных служащих, других должностных лиц и общественных деятелей открывается более широкое поле для критики, чем в отношении обычных граждан.
Критику Венецианской комиссии вызывает и определение «экстремистские материалы». Данное в законе расплывчатое определение открывает дорогу субъективизму, произволу и злоупотреблениям, считает она, и приводит к непропорциональным антиэкстремистским мерам.
Определение «экстремистской организации» в законе также не соответствует международным нормам, считают авторы документа. Законные средства противодействия экстремистской деятельности (предупреждения и предостережения) могут быть направлены только на организации или их руководителей, а член организации или сотрудник СМИ не может быть наказан за факт членства в экстремистской организации. Специальные инструменты, которые предусмотрены законом для борьбы с экстремизмом – письменные предупреждения и предостережения – и соответствующие карательные меры (ликвидации и/или запрет на деятельность общественных, религиозных или иных организаций, закрытие СМИ), входят в противоречие с рекомендациями ПАСЕ по борьбе с экстремизмом и должны быть соответствующим образом изменены.Специальное внимание Венецианская комиссия уделяет механизму вынесения предупреждений и ликвидации организаций и СМИ. Комиссия полагает, что полномочия органов прокуратуры в вынесении предупреждений слишком широки. Но главное, ликвидация организации или СМИ должна быть только крайним средством. И она всегда должна производиться в публичном судебном слушании с участием заинтересованных лиц. Комиссия полагает, что процессуальные гарантии защиты прав заинтересованных лиц должны быть более четко прописаны в данном законе (в «Мнении» указано, что российской сторона сообщила, что такие уточнения в закон будут еще внесены).
Кроме того, стоит отметить, что авторы «Мнения» сделали акцент на формулировках ст. 16 Закона о недопущении экстремистской деятельности при проведении массовых акций. Помимо трудностей, которые возникают в связи с определением понятия «экстремистская деятельность», описанных выше, эта статья накладывает на организаторов собраний обязанности «своевременного пресечения» любой такой деятельности, запрет на участие экстремистских организаций, использование их символики или атрибутики, а также распространение экстремистских материалов. По убеждению Венецианской комиссией, организаторы мирных собраний, не связанные с экстремистской деятельностью, не могут нести обязанность за возможные нарушения закона, произошедшие не по их вине, если они предприняли разумные усилия для предотвращения этого, и не могут отвечать за действия отдельных участников или провокаторов, поскольку это прерогатива полиции.
Венецианская комиссия резюмирует: произвольное применение закона о противодействии экстремизму открывает возможность для введения жестких ограничений фундаментальных прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции по правам человека (в частности, ст.ст. 6, 9, 10 и 11) и нарушает принципы законности, необходимости и пропорциональности. В связи с этим Комиссия рекомендует привести законодательство в соответствие с Европейской конвенцией по правам человека и предлагает свои помощь и содействие в этой работе.
